Italia da un paso más y avanza hacia una mayor regulación de las actividades espaciales

El pasado 20 de junio ha sido presentada por el Consejo de Ministros italiano la flamante ley espacial italiana.

La relevancia indiscutible de Italia en el sector espacial, especialmente en la ESA; su consolidada agencia espacial, operativa desde 1988; la participación en múltiples proyectos internacionales y la nueva configuración del acceso privado al espacio, hacía necesaria una mayor regulación de las actividades espaciales.

Junto al interés intrínseco de obtener una primera visión de la normativa presentada, el hecho de que España se encuentre en vías de desarrollar una política, estrategia y legislación propia en un horizonte a medio plazo, hace todavía más relevante analizar cómo nuestros vecinos cercanos afrontan los múltiples retos y oportunidades que la nueva economía espacial presenta.

Analizaré someramente el texto presentado, si bien se nos indica que este deberá seguir el oportuno trámite parlamentario; será inevitable hacer alguna referencia cruzada, si bien no es este el foro para hacer un completo análisis de derecho comparado, sino de ver cuales son los elementos de una ley que sus redactores presentan como innovadora y centrada favorece el acceso del sector privado al espacio.

El texto normativo se articula en torno a cinco títulos y 31 artículos, con una extensión similar a la ley portuguesa, más reducida que la de Emiratos Árabes Unidos (si bien en esta última se regula también la creación de su agencia espacial) y similar a las dos últimas leyes luxemburguesas unidas, por citar solo alguno de los ejemplos más recientes.

En su artículo 1 y dentro del título de disposiciones generales que se enmarcan en el Título I, se establece que: se reglamenta el acceso al espacio por parte de los operadores; se promueve la inversión en la nueva economía del espacio; se busca incrementar la competitividad nacional, la investigación científica y el desarrollo de la competencia en el sector.

Ya podemos empezar a vislumbrar que la nueva normativa pone el foco en las actividades espaciales desarrolladas por los operadores privados, buscando una reglamentación que proporcione seguridad jurídica, pero a la vez estableciendo un ecosistema que promueva el acceso al espacio.

Sigue la norma con un artículo de definiciones, relevante en cuanto entre las mismas hace referencia a las diversas actividades espaciales a las que se aplica. Las mismas no son desarrolladas 'in extenso', pero si se intuye una voluntad legislativa de no dejar elementos que, incluso para ser objeto de desarrollos futuros, formarán parte indiscutible de la actividad espacial.

Así, nos encontramos con actividades clásicas como el lanzamiento, el despliegue de satélites, la reentrada de objetos espaciales, la gestión efectiva de objetos en órbita; los movimientos en órbita y de-orbit; las actividades de prestación de servicios, manufactura y construcción en órbita y otros cuerpos celestes ( ISAM y similares); la extracción y uso de recursos naturales ( siempre con el añadido “ de conformidad con el derecho internacional” como viene siendo común dentro del derecho comparado); el vuelo tripulado tanto de larga como de corta duración, haciendo referencia este último concepto al acceso al espacio con fines lúdicos o turismo espacial actividades estratosféricas ( concepto Haps, como la incluye la legislación UAE) y una definición de cierre relativa a cualquier otra actividad a la que le sea de aplicación la ley.

Se menciona expresamente el concepto de constelación satelital, pero no se hace referencia a posibles puertos espaciales entre las definiciones.

El Título II hace referencia al ámbito de aplicación de la norma y las obligaciones y requisitos para el ejercicio de la actividad espacial.

En cuanto al ámbito de aplicación, se contempla a los nacionales italianos en el territorio nacional y a las actividades que los nacionales lleven a cabo en otros territorios.

Todas las actividades se consideran sujetas a la necesidad de autorización de la Agencia espacial italiana, si bien no se encuentran sujetas las actividades de quien ya tenga una autorización de otro Estado, y que sea conforme al derecho internacional.

Para acceder a la obtención de autorizaciones será necesario cumplir con una serie de requisitos:

Objetivos (artículo 5): disponer de idoneidad técnica (en relación con el artículo 13 de la misma norma); proporcionar seguridad en todas las fases de la actividad, incluyendo análisis de riesgos y valoraciones de la contaminación lumínica y radioeléctrica de los objetos espaciales, (elemento que en los últimos años ha venido cobrando creciente interés en la comunidad científica, especialmente la vinculada a la astronomía) así como la mitigación de los desechos espaciales; valorar la resilencia de las infraestructuras satelitales frente a los ciberataques y procurar su protección; procurar la sostenibilidad ambiental de las actividades espaciales, verificando la huella que producen durante todo el ciclo de vida.

Y Subjetivos (Artículo 6): cumplimiento con los requisitos de conducta de la legislación italiana1, disponer de la idoneidad técnica y profesional, solidez financiera acorde a los riesgos de la actividad a desarrollar; disponer de un seguro en los términos establecidos en la Ley; disponer de un servicio de prevención de colisiones proporcionado por proveedor habilitado.

En este grupo de requisitos podemos ver algunos aspectos comunes a otras legislaciones, por ejemplo, disponer de la adecuada idoneidad técnica y financiera para cumplir con los requisitos de los proyectos espaciales.

Pero dos son los elementos que sin duda serán objeto clave de debate: la obligación de disponer de un seguro, que ha sido siempre un punto de debate al considerarse por unos la necesidad de disponer de coberturas de responsabilidad frente a terceros y el Estado, responsable último según el derecho internacional, y los que opinan que puede convertirse en una barrera insalvable para las pequeñas empresas, dependiendo de la actividad a realizar y los montos de prima que pueden devenir como mínimos obligatorios.

El segundo punto será la interpretación de ese “servicio de prevención de colisiones”: ¿Nos referimos a que los objetos espaciales (principalmente, aunque no de forma exclusiva, satélites y constelaciones) deberán disponer necesariamente de sistemas de detección de tráfico espacial y/o propulsión para evitar dichas colisiones? ¿Hablamos de que se deberán contratar proveedores que aporten esa capacidad a aquellos objetos que, ya en órbita, no disponen de dichos sistemas? Estas opciones abrirán interesantes opciones a la prestación de servicios en órbita, pero también deberán ser tenidas en cuenta en los business plan de las empresas.

Establecidos estos requisitos, la ley italiana contempla un procedimiento de autorización ante la agencia espacial italiana para poder realizar la actividad espacial, con sus plazos. Se regula asimismo la participación del Comint2 y del Ministerio de Defensa.

Se determina que la autorización puede ser denegada en el caso de que la actividad solicitada pueda poner en riesgo (de forma actual o futura) los intereses de la Defensa, la Seguridad Nacional, la continuidad de las relaciones internacionales de Italia, las infraestructuras críticas o los activos cibernéticos e informáticos del país, así como la paz y seguridad internacional, siendo el corolario los intereses fundamentales de la Republica Italiana.

Recordemos que, en el caso español, el procedimiento que desembocó en la creación de la AEE estuvo vinculada a aspectos y normativa de Seguridad Nacional, en términos generales, y a Seguridad Aeroespacial con mayor concreción.

Las autorizaciones pueden ser modificadas por circunstancias sobrevenidas, suspendidas o revocadas por falta de cumplimiento de las condiciones de otorgamiento de estas. Asimismo, se establece la posibilidad de subsanación.

Otro elemento interesante son las opciones de transferencia de actividad, que puede darse, bien cuando un operador de ve privado de una autorización conferida, o de forma libre, mediante la transferencia de propiedad de la gestión o del control de un objeto espacial debidamente autorizado. Es estos casos, los procedimientos para autorizar la cesión se reducen a la mitad en cuanto al tiempo, a fin de agilizar la transferencia.

Finalmente, el título acaba con la referencia a que la Agencia Espacial Italiana, previa consulta al Ministerio de Defensa en los aspectos de los que fuera competente, tienen las funciones de vigilancia y reglamentación técnica (cuya reglamentación deberá desarrollarse en caso de que no lo esté ya), estableciéndose también un régimen sancionador administrativo y penal, a la vez que se establecen en su artículo 13 las disposiciones de aplicación de determinados aspectos.

El Título III hace referencia al Registro Nacional de objetos espaciales. España en este caso tienen la normativa establecida en el Real Decreto 278/1995, de 24 de febrero, por el que se crea en España el Registro previsto en el Convenio de 12 de noviembre de 1974 de la Asamblea General de las Naciones Unidas.

Obviamente, se sigue lo establecido en el oportuno Convenio internacional, si bien, en la tendencia actual, incluye algunas actualizaciones, como la identificación del objeto espacial con un código alfanumérico, el hecho de si pertenece o no a una constelación, la información sobre el constructor, referenciar la web del mismo y las referencias derivadas de las transferencias a otros operadores en caso de que se den. Asimismo, se establece un registro complementario para objetos espaciales no inmatriculados en Italia, pero de los cuales un operador de esa nacionalidad adquiera la gestión o la propiedad en órbita o en un cuerpo celeste.

Estas referencias pueden incluir satélites en órbita de otros cuerpos celestes o incluso, por la definición de objeto espacial, elementos en superficie.

El Título IV se refiere al siempre complejo tema de la responsabilidad del operador y del estado, así como la relación entre ambos.

El concepto base es que el operador será responsable del daño producido como consecuencia de su actividad; deberá resarcir de los producidos en la tierra y a las aeronaves en vuelo (incluyendo personas y cosas que se encuentre en la aeronave en cuestión).

Solo habrá exclusión de responsabilidad cuando el operador pueda demostrar que la causa del daño lo ha sido exclusiva y dolosamente por parte de un tercero, o bien que la causa del daño lo ha sido exclusivamente por el perjudicado. Si este ha actuado con negligencia, se aplicará la legislación civil italiana.

La responsabilidad del operador estará limitada en función de lo que más adelante se establecerá como seguros obligatorios. Esta limitación operará siempre que se haya actuado dentro de los límites de la autorización concedida para llevar a cabo la actividad espacial causante del daño.

El estado italiano responderá por el resto o en caso de insolvencia del operador o de la compañía de seguros, por lo que será litisconsorte necesario en cualquier litigio que deba resolver la cuestión de daños producidos.

Vemos pues que se produce una prelación de responsabilidades: Operador, Compañía de seguros y Estado como cierre.

Será de aplicación en todo caso, el Tratado sobre responsabilidad internacional en el caso de perjudicados italianos respecto a actividades de operadores extranjeros. El perjudicado italiano presentará a su Estado la oportuna reclamación en el plazo de seis meses y se establece una detallada regulación procesal de estos supuestos.

Uno de los elementos relevantes de la Ley es el establecimiento, como he comentado más arriba, de la obligación de disponer de un seguro o bien, una garantía financiera alternativa para hacer frente a potenciales daños derivados de la actividad espacial.

El artículo 21 de la norma establece un límite máximo en la cobertura que debe ser contratada de 100 millones de euros y, dependiendo de la actividad, puede ser reducida a 50 millones o a 20 en el caso de operaciones de investigación por parte de Start-ups innovadoras.

El tercero perjudicado tendrá acción directa contra la aseguradora y esta contra el operador mediante la oportuna acción de repetición en los casos en los que legalmente concurran los requisitos, por lo que los contenidos de las pólizas deberán ser objeto de estudio cuidadoso en el momento de la contratación.

Uno de los elementos innovadores de la ley es el establecimiento en su Titulo V de medidas dirigidas a promover la economía espacial.

Este es un claro ejemplo de que cada país elige una forma diferente para similares cometidos. En el caso de España tenemos el ejemplo del PERTE aeroespacial, así como de otros programas por todos conocidos y promovidos por el CDTI. El propio Ministerio de Ciencia ha aportado partidas extra a la Agencia Espacial Española para dar cumplimiento a las obligaciones contraídas.

En el caso italiano se ha optado por incluir en la Ley espacial la referencia un Plan Nacional de Economía Espacial, a desarrollar por diferentes organismos y con actualizaciones bianuales. Será un documento que deberá coordinarse con el Documento Estratégico de Política Espacial Nacional y con los instrumentos de financiación tanto italianos como europeos, ámbito con el que se busca la mejor complementación posible. El Plan no deberá tener una vigencia inferior a los cinco años y contiene una serie de elementos, reflejados en el artículo 22 de la Ley para fomentar el desarrollo tanto de la actividad espacial estrictamente privada, como la búsqueda de sinergias público-privadas.

En estrecha relación con la preparación de este plan están las Medidas económicas concretas que refleja el artículo 23: la creación de un fondo plurianual denominado Fondo para la Economía del Espacio, dotado de 85 millones de euros para el ejercicio 2024, 160 millones para el 2025 y 50 millones para el 2026. El objetivo es claro: Promover, en concordancia con el Plan, la actividad económica espacial nacional, la comercialización del espacio y de las actividades vinculadas. Las iniciativas elegibles vendrán determinadas por un decreto del Ministro de Industria

Dentro de este título de promoción económica, se establecen asimismo principios de promoción del crecimiento de la actividad espacial, de forma concreta en LEO, accesos a los datos, servicios y recursos de las infraestructuras espaciales de modo equitativo y no discriminatorio, a fin de contribuir al sostenimiento de los recursos, buscando acuerdos públicos-privados que contribuyan al mantenimiento de las infraestructuras.

Por otro lado, se hace especial referencia a la creación de una reserva de capacidad de transmisiones nacionales, es decir, que Italia disponga de una disponibilidad asegurada en el acceso al recurso órbita espectro, tanto para, fundamentalmente, situaciones críticas, como las. Relacionadas con defensa y cobertura de desastres.

Asimismo, se buscará reducir las interferencias en las comunicaciones satelitales y armonizar los criterios del segmento terreno, incidiendo en los aspectos técnicos y regulándose vía Decreto, siendo este el recurso legislativo que se quiere utilizar para el desarrollo de diversos aspectos de la Ley.

El artículo 27 hace una mención especial a determinadas normas especialmente dirigidas a facilitar que la pequeña y mediana empresas del sector así como las start-up innovativas, puedan acceder a la contratación pública.

Finalmente, se incluyen dos salvaguardas: una referencia a que la Ley de referencia no se aplica a las actividades llevadas a cabo por el. Ministerio de Defensa y otros organismos vinculados a los servicios de información y seguridad del Estado y una segunda en relación con la aplicabilidad de normas específicas en materia de energía, comunicaciones y transporte.

Tras este somero análisis del texto legislativo puesto a disposición pública por las autoridades italianas, podemos indicar que Italia, tras muchos años de operar con una potente agencia espacial, ha considerado necesario dotarse de una serie de instrumentos complementarios, como la referida ley de actividades espacial, pero también de un Plan Nacional para favorecer la economía espacial y la creación de un Fondo que aporte recursos económicos y ayudas especiales para PYMES.

Además, presenta un amplio espectro de actividades espaciales que son objeto de regulación, lo que implica que son o pueden ser objeto de realización de estas. En este sentido incluye, y es el quinto país en hacerlo, la referencia al uso de los recursos naturales en el espacio (lógico al ser un país firmante de los Acuerdos Artemis que contemplan este supuesto e igual de lógico que será que España haga lo mismo en su momento); las actividades y servicios en órbita y sobre otros cuerpos celestes, turismo espacial, etc.

Coincide con algunas de las últimas normas dictadas en el ámbito internacional con el establecimiento de la necesidad de disponer de un seguro para ejercer las actividades espaciales y obtener la oportuna autorización.

No hace referencia, como he indicado previamente, al tema de los puertos espaciales ni al uso de la energía nuclear en el espacio (como sí hace la norma de los UAE), pero esto no es más que el indicativo de que cada país tiene una aproximación diversa. Cierto es que el derecho espacial nacional tiene que estar sujeto a los Tratados internacionales de los que son parte; además, hay algunos lugares comunes y desarrollos del estado del arte que configuran el contenido de la Ley, junto a los desarrollos sobre licencias, sanciones, organismos, etc.

Pero lo relevante es que esta legislación nacional va en la línea de lo que se está tratando actualmente en materia espacial, si bien se está a la espera de que se circulen los documentos sobre los que se está trabajando en la UE para buscar una cierta homogenización en materias como los residuos espaciales, el control de tráfico espacial y la sostenibilidad, elementos estos que, de alguna manera, se recogen en la norma.

El derecho comparado es sin duda una guía relevante a la hora de legislar, pero es muy importante tener en cuenta que cada país tiene sus especificidades y en el caso español habrá que estar a la realidad nacional, buscando, a mi entender, una cobertura total de actividades presentes y futuras, no dejando al margen ninguno de los elementos claves y tratando con especial relevancia, bien en la futura ley, bien en la estrategia nacional, los apoyos financieros y legislativos. Cierto es que Italia nos lleva una gran ventaja, por ejemplo, en las aportaciones a la ESA, pero quien nos sigue no está tan jejos, por lo que hay que potenciar las capacidades nacionales para seguir avanzando a base del talento del que se dispone y apoyarlo con recursos, seguridad jurídica y soporte decidido.