La Estrategia Espacial de la Unión Europea en Seguridad y Defensa

En fecha 10 de marzo de 2023, se efectuó por parte del Alto Representante de la Unión Europea (UE) una comunicación al Parlamento Europeo y el Consejo relativa a la Estrategia Espacial de la Unión Europea en materia de Seguridad y Defensa, sobre la que es interesante efectuar algunas reflexiones.

Queda claro en estos momentos el carácter esencial, crítico, de las infraestructuras y activos espaciales a nivel mundial y especialmente para aquellos países, como lo son los de la UE, que más dependencia tienen de los mismos en los ámbitos civil y militar. La Unión reconoce este carácter crítico a nivel normativo en dos instrumentos: La directiva CER (Directive (EU) 2022/2557) y la Directiva NIS2 (Directive (EU) 2022/2555), además del propio documento que ahora estudiamos.

Si entendemos el concepto de estrategia, como enunció Chandler (2003), como la "determinación de las metas y objetivos a largo plazo, las acciones a emprender y la asignación de recursos necesarios para el logro de dichas metas", es claro que, en los aspectos de seguridad y defensa vinculados al espacio, es más que necesario disponer de ella para evitar improvisaciones o la toma de decisiones erróneas. Mucho más cuando se trata de un ámbito en el que conviven muchos Estados, cada uno de ellos con sus propias capacidades, disponibilidades, recursos y ambiciones, pero que, en su conjunto deben ser conscientes de la importancia del dominio espacial y de las amenazas que lo pueden afectar.

Es precisamente esa toma de conciencia lo que motiva el diseño de una estrategia que relaciona los conceptos de seguridad y defensa con el espacio, así como las amenazas que se ciernen sobre las actividades que se desarrollan en dicho dominio, entendiendo como tal los activos situados en el propio espacio, las infraestructuras del segmento terreno y el flujo de datos que se genera entre ellos. Tanto las amenazas como los medios para llevarlas a cabo son múltiples: negar el acceso al espacio, destruir, perjudicar, inutilizar activos; interferir y/o manipular en las comunicaciones y todo ello por medio de ataques cinéticos, energéticos, interferencias de las comunicaciones con actuaciones sobre el espectro radioeléctrico o las comunicaciones ópticas, etc.

Tenemos algunos ejemplos evidentes de la necesidad de trabajar en esta línea y que ponen en evidencia que la actividad espacial está mostrando un nivel de confrontación más elevado que en épocas pasadas: recientemente, el satélite chino TJS-3 ha "inspeccionado" en órbita dos satélites estadounidenses de comunicaciones militares (USA 233 Y USA 298); esta viene siendo una práctica frecuente entre satélites americanos, rusos y chinos que libran auténticos juegos del gato y el ratón en órbita; una hora antes del inicio de la guerra de Ucrania, la red de satélites Viasat fue hackeada, según denuncia, por efectivos rusos. China está desarrollando su propio avión espacial para misiones secretas, al estilo del X-37 norteamericano; la Space Force estadounidense ha mostrado públicamente su valoración de extender operaciones más allá de la órbita terrestre y considerar la Luna como teatro de operaciones en materia de seguridad y defensa, contemplando a China como el oponente principal. Estas son sólo algunas referencias, a las que se podrían sumar los planes de disponer de grandes constelaciones de comunicaciones, las operaciones en el espacio cislunar, los avances en materia de propulsión nuclear para proporciona no solo un acceso más rápido a otros cuerpos celestes, sino a permitir que los satélites puedan operar en términos de movilidad con muchas mayor rapidez y eficacia, lo que permitiría operarlos en acciones de interceptación, por ejemplo.

Es con este sentido que la Estrategia europea establece diferentes acciones a desarrollar, es decir, se plantea acciones directas y concretas, con previsión de fechas y (esperemos) no meros enunciados; las acciones previstas en el texto serian las siguientes:

(I) El Alto Representante preparará un informe anual clasificado sobre las amenazas espaciales. Ello presupone la existencia de un equipo de análisis que ha de recabar datos, proceder a su análisis estratégico, valorarlo y proceder con la redacción del informe.

(II) La Comisión considerará proponer un derecho espacial de la UE. Respecto a este punto, se menciona las regulaciones nacionales sobre actividades nacionales, incluyendo los aspectos de seguridad.

Hay que indicar que los autores de la Estrategia deberán especificar si se habla de normas de derecho espacial sobre aspectos concretos o un derecho espacial armonizado para la Unión. En este sentido debemos tener presente que el artículo 189.2 del TFUE indica expresamente que, si bien Parlamento y Consejo pueden desarrollar un programa espacial europeo, se excluye expresamente la armonización de las disposiciones legales y reglamentarias de los Estados miembros. (Ello supondría una modificación del Tratado) En este sentido se creó la Agencia espacial europea (EUSPA), para desarrollar el programa espacial europeo. Una fórmula puede ser la convivencia de legislaciones nacionales y la creación de un determinado acervo común relativo a cuestiones puntuales que, por su propia naturaleza, superar el ámbito nacional. Ello se complementaria con instrumentos de Soft Law como Best Practices, que poco a poco vayan acercando posturas.

(III) A finales de 2023, la Comisión, con el apoyo de Euspa establecerá un Centro para compartir y analizar información relativa a la industria espacial, incluyendo New Space.

(IV) Hacia octubre de 2023, la Comisión realizará un análisis de la regulación (EU) 2019/452 relativa a la evaluación de los mecanismos de control sobre las inversiones directas en empresas del sector por parte de terceros países. Es cierto que compañías europeas pueden ser vulnerables a adquisiciones, directas o indirectas por parte d terceros países que desean acceder a determinadas tecnologías críticas; se postula la necesidad de regulación o incluso el hecho de prohibir su adquisición o la celebración de acuerdos con dichos terceros.

(V) Hacia mitad de 2024, la Comisión propondrá una hoja de ruta para reducir la dependencia estratégica en tecnologías críticas, incluyendo los proyectos y programas espaciales.

(VI) Se desarrollarán programas para acelerar el desarrollo de capacidades relevantes en sistemas espaciales.

(VII) La Comisión tendrá en cuenta las necesidades de defensa a la hora de establecer alianzas industriales.

(VIII) Iniciativas como las referidas a chips o materiales raros son críticas. En este sentido, los Estados Unidos han adoptado regulaciones similares.

(IX) Se potenciará y estimulará el acceso al espacio con sistemas de lanzamiento autónomos de la UE. Este aspecto incluye las actuales iniciativas en materia de microlanzadores, estandarización de interfaces de todo tipo y dar apoyo a las soluciones innovadoras para transportes y servicios en órbita. Se tendrá que ver si ello incluye también la posibilidad de desarrollo de puertos espaciales alternativos, ya que el acceso al espacio requiere de los dos vectores: lanzadores y lugares desde los que lanzar. A este respecto. España debería ser, en mi opinión, más activa a la hora de trabajar alternativas a las existentes en otros países europeos.

(X) El Alto Representante propondrá modificar la Decisión del Consejo 2021/698 para articular mejores respuestas a las amenazas en el dominio espacial. La Decisión (PESC) 2021/698 del Consejo de 30 de abril de 2021 trata sobre la seguridad de los sistemas y servicios cuyo despliegue, funcionamiento y utilización en el marco del Programa Espacial de la Unión pueden afectar a la seguridad de la Unión, y por la que se deroga la Decisión 2014/496/PESC; y en su artículo 4, se habilita y autoriza al Alto Representante para dictar las instrucciones provisionales necesarias a la Agencia o a la estructura designada para la supervisión de la seguridad pertinente. El Alto Representante podrá habilitar al Secretario General del Servicio Europeo de Acción Exterior para que dicte dichas instrucciones, en su nombre, a la Agencia o a la estructura designada para la supervisión de la seguridad correspondiente.

(XI) Se desarrollarán "ejercicios espaciales" incluyendo mecanismos de solidaridad. Es decir, lo que parecen maniobras conjuntas.

(XII) Hacia el final de 2024, la Comisión y el Alto Representante realizarán una propuesta inicial de iniciativas en materia espacial, pendiente de futuros desarrollos.

(XIII) En el desarrollo de programas espaciales, la Comisión tendrá en cuenta los requisitos y necesidades militares que un sistema de defensa basado en el espacio, requerían. Es decir, se dará importancia a aquellos aspectos de defensa y seguridad vinculado directamente a operaciones en el espacio. La toma de conciencia de la necesidad de tratar de forma real los aspectos de Seguridad presentan un interesante debate sobre las posiciones sobre militarización y weaponization del espacio que hasta la fecha se han venido debatiendo. Es evidente que, desde los tiempos de la mera observación de la Tierra con fines militares, mucho se ha avanzado en doctrinas y posibilidades de aplicación de recursos. Cierto es que tanto la Carta de las Naciones Unidas el OST y numerosas regulaciones siempre hacen referencia al uso pacífico del espacio, pero también es evidente que las amenazas a las que hace referencia la Estrategia son ciertas y siendo la resolución pacifica de cualquier conflicto presente o futuro la meta a perseguir con todas las fuerzas, tampoco de debe caer en un "Chamberlanismo" espacial que nos resulte perjudicial.

(XIV) Se desarrollará un nuevo sistema Copernicus.

(XV) Se incentivará a las startups para que trabajen en sistemas disruptivos de espacio, seguridad y defensa. Esto abrirá interesantes posibilidades a nuevas empresas del sector que, con novedosas capacidades y agilidad, intervengan en un sector que siempre ha estado más reservado a grandes corporaciones.

(XVI) Hacia final de 2024, el Alto Representante, La Comisión EDA, Euspa y ESDC mejoraran las competencias y capacidades de las administraciones publicas y la industria para desarrollar mejores servicios espaciales.

(XVII) Se potenciarán los esfuerzos multinacionales para reducir las amenazas espaciales; se potenciará la seguridad y sostenibilidad en el espacio; se profundizará en la relación con los Estados Unidos y otros aliados, especialmente en el seno de la OTAN.

Es relevante el poder detectar e identificar las amenazas de forma concreta, ya que deberán ser necesariamente imputadas a países u operadores concretos, lo que significa la toma de decisiones políticas relevantes en el campo de las relaciones internacionales con trascendencia en el dominio espacial. La respuesta de la UE deberá darse en varios niveles: técnico, diplomático y económico. Al respecto, los responsables militares deberán preparar también su contribución a cuál debe ser la actuación en el dominio espacial y a este respecto juega también la interactuación entre UE y la OTAN. Recordemos que cualquier estado miembro de la UE puede invocar el artículo 42.7 del Tratado de la Unión en caso de amenaza o ataque. Si a ellos sumamos las opciones que la OTAN ha esgrimido históricamente para actuar fuera del territorio inicialmente delimitado en su Tratado constitutivo, podemos tener actuaciones conjuntas con base legal, aunque sea un supuesto que requiere más desarrollo legal.

La referencia a la contribución de las fuerzas armadas europeas trae a colación el papel que la Space Force lleva a cabo en el caso de los Estados Unidos. Sin ambages, desde el primer momento se ha incidido que dicha rama militar tiene las funciones de proteger los activos espaciales y el acceso al espacio, incluyendo tareas de prevención y en su caso, denegación del uso de espacio a terceros e interviniendo en el caso de ataques o amenazas a sus activos. La dependencia de Estados Unidos del sector espacial es todavía más crítica que en Europa, por lo que su necesidad de protección, así como las previsiones de una indeseada confrontación con terceras potencias, no solo en órbita terrestre, sino más allá (pensando especialmente en la Luna), hace necesario el desarrollo de capacidades, tecnologías, recursos, pero, sobre todo, decisión política

Dada las limitaciones de los sistemas espaciales europeos en aspectos de seguridad y defensa, se contempla el desarrollo del uso dual; es decir, sistemas civiles que, llegado el caso, puedan desarrollar funciones alternativas. Esto pondrá el foco también el actual régimen regulador de exportaciones e importaciones de material susceptible de doble uso.

En lo que se refiere a temas regulatorios, se indica asimismo la importancia que pueden tener documentos no jurídicamente vinculantes (códigos de conducta, acuerdos bilaterales) pero que, literalmente, contribuyan a crear estructuras de confianza; la dificultad que tiene el actual momento histórico y geopolítico para poder trabajar en un nueva Tratado del espacio que actualice el de 1967 deja abiertas nuevas vías. Sin embargo, dentro de la Estrategia se quiere potenciar la colaboración internacional, bien vía ONU (Copuos) y los organismos más centrados en temas de seguridad y defensa, bien con el caso espacial de la relación con los Estados Unidos.

Como conclusión, se debe poner de relieve la importancia que la toma de conciencia de la situación en el dominio espacial está teniendo en el Dominio espacial, tanto para lo positivo, como el desarrollo económico, la exploración y la prestación de servicios, por citar solo algunos, como en aspectos menos deseables pero que son fruto de la extrapolación de las tensiones geoestratégicas terrestres al espacio. Si antes no había o eran más reducidas era simplemente porque el factor práctico (el acceso), no estaba tan desarrollado. El futuro reciente nos dará los suficientes indicios de que camino tomará la actividad espacial en los próximos años y décadas, situación para la que, sea la que sea, se deberá estar preparado, y esta Estrategia puede ser un primer paso para que Europa sea un elemento activo en defensa de sus propios intereses y no un mero espectador.